南水北調生態供水定價問題初探(摘要-629期)

2021-01-21 12:40

(楊彥明)

  一、南水北調生態供水必須制定合理價格

  一是供水必有成本(資源成本、生產成本、環境成本等),成本需要體現在價格中,南水北調生態供(補)水亦不例外。補償成本是基本的供水定價原則,生態供(補)水雖然具有特殊的公益屬性,但這種公益屬性并非體現在供需兩方的交換關系,而體現在政府對需求方代言,并以財政資金購買這種需求。當然,有些情況下社會用水戶以提高生產生活水價的方式間接分擔部分生態供(補)水成本?!赌纤闭{工程供用水管理條例》明確規定,“水費應當及時、足額繳納,專項用于南水北調工程運行維護和償還貸款”。補償成本應當作為制定南水北調工程生態供(補)水價格的基本準則。

  二是制定合理的生態供水價格是發揮工程綜合效益的客觀需要。南水北調工程投資巨大,兩部制水價體系及其所維系的穩定水費,對于工程正常還貸和持續運行具有重大意義。如果生態供水價格制度長期缺失,勢必干擾南水北調工程兩部制水價體系的正常運轉。而且隨著未來生態供水量的持續增加,以及占全部供水量的比例持續升高,這種生態供水價格制度缺失甚至可能影響整個工程的正常運轉和效益發揮。南水北調工程生態供水必須制定合理的價格,并與現有兩部制水價體系有效銜接,才能形成嚴密完整的制度體系,為充分發揮工程綜合效益貢獻合力。

  三是合理的生態供水價格是激勵地方切實維護生態環境的有效手段。南水北調生態供水的受益方是特定區域的水生態環境系統,體現為一種公共利益,理應由當地政府作為主要代言人來承擔生態供水的成本費用,并以地方納稅人支持的財政資金支付購買。這種價格機制既體現了寶貴水資源的內在價值,又激勵了地方政府擔當作為、克服庸政懶政,對于激發受益區域社會公眾愛水護水熱情也具有重要意義。

  二、在南水北調供水價格制度框架內協商制定生態供水兩部制水價

 ?。ㄒ唬┛傮w考慮

  目前,南水北調工程已經形成基本完善的兩部制供水價格制度框架。從南水北調工程長期持續運行要求、生態供水與其他供水在工程運用上的一致性或緊密聯系出發,南水北調生態補水不應打破既成的價格制度框架。國家發展改革委《關于南水北調中線一期主體工程供水價格有關問題的通知》(發改價格〔2019〕634號)(以下簡稱“634號文”)針對生態供水價格制定,也明確了“參照現行供水價格政策”和“協商確定”的原則。在現有南水北調工程水價框架下納入生態供水價格,意味著區分基本水價和計量水價并制定相應生態供水價格;同時,按照分區段的分水口門制定價格,不同河湖所在地區不同,其生態補水的供水價格基準也隨之不同,生態供水的綜合水價呈現出區域差異性。

 ?。ǘ┙冢褐话嬃克畠r的低水價方案

  根據《方案》部署,在2022年之前的近期,南水北調工程生態補水量相對有限,基本可以認為是利用生產生活供水量之外的余量開展生態補水,其補水量不超過各口門的基本水量,即相對嚴格意義上的“相機補水”。在這種情況下,可以認為相機性質的生態供水水價已在基本水費中“預繳”,生態供水可以無償利用基本水費所對應供水容量的剩余部分,生態供水價格可不必計算基本水價。再者,南水北調生態供水對專用配套工程的要求相對不高,主要以現有河道和農業灌溉渠道為主,簡單整修后即可投入使用,專用于生態補水性的增量建設成本很小。從生態供水的生產成本角度考量,對應于工程建設貸款本息、工程基本運行維護費用的基本水費可不計入。634號文關于協商定價的規定,事實上也內涵著南水北調生態供水是一種正常生產生活供水基礎上的“邊際”供水,在基本水費足額繳納、供水總量不超出分水口門可供水量上限,生態供水可以“搭便車”,不再重復承擔基本水價。

  按照實際生態補水量征收計量水費便于計量和監督,在生態補水初期具有客觀便利性。但是,該方案的缺點同樣明顯,即在來水充足、有大量富余供水量可用于生態補水的年份,計量水費支出對應于實際的生態補水量,地方政府可以控制實際補水量而選擇性控制補水的水費支出,在地方財政能力限制下,可能不利于地方積極增加生態補水量;而在來水不足年份,無水可用,免除基本水費沒有實際意義。由此總體上對增加補水形成抑制,可能造成年平均生態補水量不能達標。

  對于南水北調工程東線而言,由于生態供水與東線北延工程建設掛鉤,北延工程建設成本無法回避,是否可以采取此處所說不含基本水費的低水價方案,尚需相關部門進一步斟酌。

 ?。ㄈ┲羞h期:包含基本水價和計量水價的高水價方案

  針對2023—2035年的中遠期生態補水,根據《方案》,利用南水北調東線、中線后續工程,進一步加大河道生態補水力度,河道補水量在之前中線每年10億立方米~13億立方米、東線每年2億立方米~4億立方米的水平上,再每年增加約10億立方米。如果生態供水規模增長,生產生活供水量也逐步增加,就會導致生產生活供水與生態供水在總體上超出之前規劃分配的分水口門凈水量,生態供水將不再是嚴格意義的“邊際供水”。而634號文未明確在此情況下是否根據各口門的基本水價和超出部分水量,增加口門的基本水費。

  在中遠期大規模開展生態供水時,或者因南水北調工程后續建設(如東線北延工程建設等)增加供水能力之后,之前南水北調供水價格體系中各口門的規劃分配凈水量需要重新核算,以此確定包括生態供水量在內的新的基本水量指標,并相應及時增加口門基本水費。在現有各口門基本水量之上,按照《方案》中遠期要求的新增生態供水量年均值的某個倍數(該倍數基于來水量的年際變化核定,從小于1到大于1),估算特定年份最大的生態供水量,將這一供水量加入基本水量,并以此確定生態供水價格中的基本水費。這部分增量的基本水費的一部分,反映2022年之后增加的生態供水帶來的固定成本增量,由2022年后增加的生態供水直接導致,為此生態供水水價就應當反映這部分增量基本水費,生態水價中就必須包含基本水價。具體指標仍可以協商確定。在提高基本水價同時,可以通過協商,相應適當降低前一方案中計量水價的部分。

  這一方案就是生態供水價格包含基本水價和計量水價,實際價格水平經協商后可以總體控制,而特意不免除兩部制的任何一部分。它有一個重要好處,就是可以更好適應南水北調工程來水不穩定、生態供水量年際變化的特點,進一步區分以基本水價為主和以計量水價為主兩種細分方案,以最大限度激勵—約束受水區積極充分實施生態補水。一般而言,將基本水價作為生態供水價格的主體部分,而盡可能降低計量水價,由于基本水價與補水量無關,增加補水只會直接增加計量水費,將兩部制價格的重心更多放在基本水價而由此降低計量水價,對于缺乏生態補水內生動力的地方政府,會激勵其更加充分開展補水。但計量水價部分不應太低,因為一定水平的計量水價本身有助于促進生態供水的計量和監督,為中央通過行政手段促進落實地方生態補水任務提供支持,也會規范地方政府更加高效、經濟、合理的實施生態補水。

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  本質上來講,生態供水價格的公益性,會因為忽略或低估基本水價、對計量水價讓步,造成名義價格偏低,而由此帶來名義價格與實際價格之間的成本缺口。這部分缺口需要分擔和補償,為此要明確中央和地方如何分割各自的財政補貼責任。一般而言,為促進地方積極實施生態補水,計量水價的缺口宜由中央財政承擔,因為它直接聯系于補水量;基本水價現狀主要由地方政府承擔,未來生態供水基本水價的缺口仍宜由地方財政承擔,并以交叉補貼等形式部分轉移到社會用水戶。

  對于近期低水價方案,考慮到近期生態補水量有限,生態補水造成的工程基本運行維護成本增量也有限,不會給工程管理單位帶來明顯負擔,這部分成本增量可由工程管理單位實際承擔。但是,協商制定的較低的生態供水計量水價,其造成的成本缺口部分,由中央財政承擔。顯然,由地方政府承擔計量水價的補貼,會影響來水充足時地方政府增加補水量的積極性。此外,由于已經盡可能地降低了生態供水價格,地方財政負擔有限,為了減少對供水市場及其價格的擾動,不建議同時提高受水區生產生活用水價格、以交叉補貼方式分擔生態補水的部分成本。在中央財政補足實際價格與名義價格之間的成本缺口之后,地方政府通過地方財政承擔生態供水的全部名義價格。

  對于中遠期高水價方案,協商制定的生態供水計量水價造成的成本缺口仍宜由中央政府財政資金補償。因生態供水量增加而上調分水口門基本水費標準,由此增加的成本缺口,如果不是完全通過受水區地方政府財政支出承擔,就需要由地方生產生活供水價格來轉移分擔其中部分,即實際上通過提高生產生活供水的基本水價(而不是計量水價),對生態供水進行間接的交叉補貼。

  三、全面構建協商定價機制

  634號文規定:“在上游來水充裕、正常生產生活供水得以保障的前提下,在受水區足額交納基本水費的基礎上,工程生態補水價格由供需雙方參照現行供水價格政策協商確定”。這表明,南水北調生態供水價格在本質上和長期內都只能是一種協商價格??紤]到生態補水的公益屬性,并不存在嚴格意義上的市場需求方,價格無法通過市場主體之間的供需平衡自發形成,且鮮有生態補水定價的實踐案例,協商定價成為制定南水北調工程生態供水價格的現實選擇。由此,成本核算、定價程序、水價形式和定價水平等諸多問題,都可以在協商基礎上予以特殊處理,回避可能存在的制度爭議。

  協商機制應當基于現有南水北調工程管理體制,在中央政府和受水區各級地方政府之間開展,并根據華北地下水超采綜合治理行動需要,納入其他供水管理部門,如引灤、引黃、再生水、相關水庫等其它水源工程的管理部門,并協調水行政主管部門和價格管理部門。大致可采取下列輪次開展協商:(1)根據行動方案和調度計劃確定的補水量、南水北調工程管理單位測算的補水成本,確定水費和水價的總體水平。(2)發展改革委、財政部、水利部等代表中央政府,與受水區地方政府開展協商,確定中央政府、各地方政府和社會用水戶分別承擔的生態補水成本,并確定生態水價及其基本水價和計量水價的水平。(3)進一步引入引黃、引灤、地方再生水企業、地方水庫管理單位等,基于南水北調與其它水源生態補水的價格關系,協商調整生態補水價格。在協商過程中,要逐步明確定價原則和方法、未來影響生態供水價格的主要因素,形成協商組織機構和協商規則、章程乃至正式的協商制度。

  

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